拉走农民一头牛，还给农民一只鸡”是自我国1953年土地改革以来国家征收土地实行低补偿的真实写照。征地补偿安置标准低，被征地农民长远生计得不到保障，引发大量农民上访维权的现象还会在一段不短的时间内存在着。

    在现有土地征收法律法规、政策框架下，国土资源部鼓励各地政府采取多种形式补偿安置被征地农民，在广东、浙江、福建等地，地方政府为提高征地补偿安置标准，减少征地过程中被征地农民的抵制，采取了留地安置的方式，起到了很好的作用。然而，北京市的征地补偿安置政策一直延续着2004年北京市人民政府颁布的148号令《北京市建设征地补偿安置办法》（以下简称148号令）。

    笔者在北京市顺义区、通州区、延庆县等地办理了多起征地补偿安置案件，也与区、县、镇人民政府、国土资源部门做土地过沟通，比较一致的意见是：如果按148号令执行的话，大部分情况下（尤其是在所在村土地只是被部分征收），被征地农民（这里的被征地农民仅指因为征地丧失土地承包经营权的农民）将只能取得青苗和地上物补助，人员安置费和土地补偿费均由所在村民集体通过民主议定程序在全体村民中进行分配。这样将造成一个极其不公平的结果，即在征地过程中丧失土地承包经营权的村民没有得到补偿和安置，而土地承包经营权尚未丧失的村民却得到补偿和安置。另外，根据148号令，需要安置的人员是在被征收土地所在村全体村民中确定的，且人员数额有限，被安置人员有可能得到几十万的安置补助，那么在众多村民中谁享受安置和补助？使用什么方法来确定人员？如何确定才是公平、合理的？

    在实践操作中，这些问题均难以公平、合理地解决。这样导致的结果是：政府依法将征地补偿安置费划付予村集体经济组织，然而村集体经济组织却因安置人员的确定问题，无法完成安置费分配。这显然与《土地管理法》及实施条例“土地补偿安置费应当及时发放予被征地农户”的规定相悖。还有，148号令的安置主要是转居安置，但是社会发展后及《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》颁布，因征地转居民已无实际意义。由于148号令的滞后性和不具有可操作性，政府基层工作人员对此感到无奈，被征地农民对此却是极其抵触。如若，北京市的148号令不执行，则必然涉及征地补偿费、人员安置费应当给谁，如何分配的问题。对此，笔者认为土地征收补偿费依法属于被征地农民,北京市征地补偿安置亟需改革，具体理由如下：

一、现行法律、司法解释和政策已将农民对耕地的承包经营权调整为稳定和长久不变。

1、2002年，《中华人民共和国农村土地承包法》第1条规定，为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权。

2、2005年，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第七条规定，承包合同约定或者土地承包经营权证等证书记载的承包期限短于农村土地承包法规定的期限，承包方请求延长的，应予支持。

3、2008年，中国共产党十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），明确指出“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。

因此，政府以《农村土地承包合同》约定期限作为发放征地补偿费与法律和政策规定不符。

二、土地征收的性质决定了“失地农民”就是丧失土地承包经营权的农民。

1、《中华人民共和国宪法》第10条第1、2款规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。第13条规定，公民的合法的私有财产不受侵犯。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。

土地征收的实质就是：农村集体经济组织丧失集体土地所有权，农户丧失土地承包经营权。然而，对于已发包予每户村民的耕地而言，由于法律规定承包人对所承包的土地具有稳定、长久不变的占用、使用、收益权利，土地征收虽改变了土地的所有权，但权利被剥夺的却主要是承包该土地的农户。因此，“失地农民”只能是丧失土地承包经营权的每个承包户，而不是整个村民集体。将“失地农民”限定为丧失土地承包经营权的农户，并不损害本集体其他承包户的利益，因为其承包地未涉及征收，其仍然有地耕种，其利益可以在当前的耕种中，之后的增殖中得到保障。

2、我国农村土地承包权的调整政策经历了从1984年第一轮承包期的15年，承包期内允许“大稳定、小调整”，到第二轮承包期30年，提倡承包期内“增人不增地、减人不减地”，再到现今的土地承包“长久不变”的变化，意味着第二轮承包到期后，承包土地不能或很难再进行调整。在这种情况下，被征收土地的承包经营权人成为实际的无地农民或失地农民。

三、土地承包经营权法定为用益物权，用益物权属于公民个人合法私有财产，个人私有财产被征收，补偿所得应归个人所有。

1、《中华人民共和国物权法》第117条规定，用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。第125条规定，土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利。第132条规定，承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第四十二条第二款的规定获得相应补偿。第42条第2款规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”

2、《中华人民共和国农村土地承包法》第16条第2项规定，承包地被依法征用、占用的，承包方有权依法获得相应的补偿。

3、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第23条明确规定：承包地被依法征收，放弃统一安置的家庭承包方，请求发包方给付已经收到的安置补助费的，应予支持。

4、2010年，《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》指出，征地补偿费的分配应主要用于被征地农民：“合理分配征地补偿费，实行征地统一年产值标准和区片综合地价后，省级国土资源部门要会同有关部门，按照征地补偿主要用于被征地农民的原则，结合近年来征地实施情况，制定完善征地补偿费分配办法，报省级政府批准后执行。征地批后实施时，市县国土资源部门要按照确定的征地补偿安置方案，及时足额支付补偿安置费用；应支付给被征地农民的，要直接支付给农民个人，防止和及时纠正截留、挪用征地补偿安置费的问题。”

根据《通知》，征地补偿费主要用于被征地农民，即被征收土地的承包经营权人，且应直接支付给农民个人。并要求各地按照该原则，结合今年征地实施情况，制定完善征地补偿费分配办法。

四、148号令中关于安置人员的确定和安置补助费的分配已不具有可操作性，且与现行法律、政策不能配套，不能满足对被征地农民进行补偿安置的现实需要。

1、2004年，北京市人民政府制定的148号令没有规定对实际被征地的承包经营权人如何安置补偿，与之后实施的《物权法》和国务院、国土资源部的行政法规、规章等规范性文件不能衔接，不能满足完善落实征地安置补偿的实际需要。

2、148号令关于安置人员的规定，与土地承包长久不变矛盾。对于安置人员以外的失地承包经营权人，已不能通过调整承包地进行补偿安置。

3、148号令，只规定了劳动力转居安置一种方式。这与2004年《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第二条规定采取多元安置方式（即农业生产安置、重新择业安置、入股分红安置、异地移民安置）的做法相悖。事实上，北京市采取转居方式安置也不符合目前农村农民的实际，即谁也不愿意失去农民的身份。

4、2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第13条还规定，劳动和社会保障部门要会同有关部门尽快提出建立被征地农民的就业培训和社会保障制度的指导性意见。此规定在148号令中未能体现。

5、在某个村只有部分土地被征收的情况下，按照148号令执行容易引起承包地被征农民与土地未被征收农民的对立，导致不稳定因素。就如本案，阜民街全村土地5750.1195亩，全村在册人口1051人，劳动力604人。然而，本次征地面积仅152.28亩，且该土地已统一发包予53户农户。按148号令执行，则此次征地需要安置28人，此次征地的土地补偿及安置补助费总计1218.24万元，其中安置补助费730.944万元，全部用于28人的安置费，不够部分再从土地补偿费中划拨。问题就来了，这28人具体如何确定，是在全村所有农民中选定还是在53户承包地被征收的农民中确定，如果在全村中确定，根据该村的初步方案，这28人没有一个是此次征地涉及的承包户，那么这28人既可得到每人26万元的安置，而这28人的承包土地却仍然可以继续耕种。而被征承包地的53户分文得不到，这样的做法将显失公平，更违背立法本意。如果是在53户农户中确定，53户中需要安置的劳动力达不到28人，这又如何执行？即使在全村中确定28人，究竟确定给具体哪个人，只要没被选中的，不论是此次失地的还是尚未失地其他村民不可能没有意见。

6、由于148号令并不能解决实际被征地承包经营权人的补偿安置问题，导致失地农民得不到补偿安置，多次上访，征地补偿迟迟不能落实。

五、国土资源部已授权省级国土资源部门按照征地补偿主要用于被征地农民的原则，结合近年来征地实施情况，制定完善征地补偿费分配办法。在148号令对真正失地农民即承包地被征收的经营权人的补偿安置没有规定，市政府又未制定新办法与现有法律法规相配套、符合实际情况又能够切实保护被征地农民权益的情况下，依据《物权法》和国务院或国土资源部的规定，将征地补偿费用于因征地失去承包经营权人有法律和政策依据。

1、《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（2010.6.26）

（三）合理分配征地补偿费。实行征地统一年产值标准和区片综合地价后，省级国土资源部门要会同有关部门，按照征地补偿主要用于被征地农民的原则，结合近年来征地实施情况，制定完善征地补偿费分配办法，报省级政府批准后执行。

征地批后实施时，市县国土资源部门要按照确定的征地补偿安置方案，及时足额支付补偿安置费用；应支付给被征地农民的，要直接支付给农民个人，防止和及时纠正截留、挪用征地补偿安置费的问题。

2、《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》国土资发〔2004〕238号

一、关于征地补偿标准土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，由当地人民政府统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。经依法批准占用基本农田的，征地补偿按当地人民政府公布的最高补偿标准执行。（四）土地补偿费的分配。按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则，土地补偿费应在农村集体经济组织内部合理分配。具体分配办法由省级人民政府制定。土地被全部征收，同时农村集体经济组织撤销建制的，土地补偿费应全部用于被征地农民生产生活安置。

3、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（2004年）国发〔2004〕28号：三、完善征地补偿和安置制度 （十二）完善征地补偿办法。县级以上地方人民政府要采取切实措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低。要保证依法足额和及时支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。依照现行法律规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，省、自治区、直辖市人民政府应当批准增加安置补助费。土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。省、自治区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价，国家重点建设项目必须将征地费用足额列入概算。

（十三）妥善安置被征地农民。县级以上地方人民政府应当制定具体办法，使被征地农民的长远生计有保障。对有稳定收益的项目，农民可以经依法批准的建设用地土地使用权入股。在城市规划区内，当地人民政府应当将因征地而导致无地的农民，纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度；在城市规划区外，征收农民集体所有土地时，当地人民政府要在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕作土地或安排相应的工作岗位；对不具备基本生产生活条件的无地农民，应当异地移民安置。劳动和社会保障部门要会同有关部门尽快提出建立被征地农民的就业培训和社会保障制度的指导性意见。

六、各地省级政府为了解决农村征地的补偿安置问题，保障失地农民的权益，以物权法和国务院、国土资源部的法律法规为依据作出的规范性文件给本案征地补偿费的分配提供了重要参照和现实可行性。

1、河南省省委办公厅、省政府办公厅《关于依法合理用地促进经济社会健康发展的通知》（厅文【2006】14号）：三、加强征地补偿安置工作，保障人民群众的合法权益。（二）合理确定征地补偿费分配结构。按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则，支付给被征地农户的土地补偿费分配比例一般不低于80%。安置补助费必须专款专用，对不需要统一安置的农户，安置补助费发放给被征地农户或者征得被征地农户同意后用于支付其保险费用。

河南省人民政府办公厅《关于规范农民集体所有土地征地补偿费分配和使用的意见》(豫政办〔2006〕50号)：　二、严格确定征地补偿费分配原则和分配比例。坚持土地补偿费主要用于被征地农户的原则。　　

已承包到户的农村集体所有土地被全部或部分征收的,其土地补偿费以不得低于80%的比例支付给被征地农户,其余部分留给农村集体经济组织。其中农村集体所有土地被全部征收并撤销建制的,其土地补偿费以不得低于80%的比例分配给被征地农户,其余部分平均分配给征地补偿安置方案确定时本集体经济组织依法享有土地承包经营权的成员。

　　未承包到户的农村集体所有土地被全部或部分征收的,其土地补偿费以不得低于80%的比例平均支付给征地补偿安置方案确定时本集体经济组织依法享有土地承包经营权的成员,其余部分留给农村集体经济组织。其中农村集体所有土地被全部征收并撤销建制的,其土地补偿费要全部平均分配给征地补偿安置方案确定时本集体经济组织依法享有土地承包经营权的成员。

安置补助费根据不同的安置途径支付。由用地单位或者其他单位统一安置被征地农户的,支付给负责安置的单位;不需要统一安置的,属于已承包到户的安置补助费,要全部支付给被征地农户。属于未承包到户的安置补助费,以不得低于80%的比例平均支付给征地补偿安置方案确定时本集体经济组织依法享有土地承包经营权的成员。

2、辽宁省 《关于农村集体土地征地补偿费用分配、使用和管理的意见》辽政办发〔2008〕95号　三、进一步明确征地补偿费用分配办法　（一）农民家庭承包土地被依法征收、征用的，被征地农民持土地承包经营权证，按照登记的承包地块对应面积获得相应的土地补偿费，其中支付给被征地农户部分不得少于80%，集体留用部分不得多于20%。

3、《湖南省人民政府办公厅关于加强农村集体经济组织征地补偿费分配使用监督管理的通知》（湘政办发〔2008〕15号）

农村集体经济组织不能调整承包地给被征地农民，也没有对被征地农民进行安置的，必须将不少于75％的土地补偿费支付给被征地农民。被征地农民如不需要统一安置，安置补助费全部发放给被征地农民。

4、《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》

第十条：市、县人民政府土地行政主管部门应当在征地补偿安置方案批准之日起3个月内，将未进入基本生活保障的被征地农民的征地补偿安置费用和16周岁以下人员的生活补助费按规定足额支付；将进入基本生活保障被征地农民的不低于70%的农用地土地补偿费和全部的安置补偿费划入同级财政部门在银行设立的被征地农民基本生活保障资金财政专户。

第十四条：被征地农民基本生活保障资金专户由被征地农民基本生活保障个人帐户和社会统筹帐户组成。安置补助费和不低于70%的农用地的土地补偿费进入个人帐户。

5、福建省人民政府《关于加强征地补偿管理切实保护被征地农民合法权益的通知》：三、改革征地补偿费用的支付方式：征地补偿费用统一由市、县国土资源管理部门根据农村集体经济组织提出的被征地农民名单和征地补偿费的分配方案，把应该补偿给被征地农民的部分直接发放给被征地农民。其中，青苗和地上附着物的补偿支付给土地承包经营者或地上建筑物产权人；没有条件调整数量与质量相当的土地给被征地农民继续承包经营的，土地补偿费应按不少于70%的比例支付给被征地农民。安置补助费根据不同的安置途径支付：统一安置的，支付给负责安置的农村集体经济组织或单位；不需要统一安置的，支付给被安置人。禁止任何单位和个人以任何形式截留、挪用、私分被征地单位和农民的征地补偿费用。

6、《山西省征收征用农民集体所有土地征地补偿费分配使用办法》山西省人民政府令第１８２号

　　第十三条　已确权确地到户的土地被部分征收或征用的，其土地补偿费以不低于80％的比例支付给被征地农户；其余20％留给村集体经济组织。

未确权确地到户的土地被征收征用后，其土地补偿费和安置补助费以不低于80％的比例平均支付给征地补偿安置方案确定时，本集体经济组织依法享有土地承包经营权的成员；其余部分留给农村集体经济组织。

第十五条　安置补助费根据不同的安置途径支付，由征地单位或者其他单位统一安置失地农民的，支付给负责安置的单位；不需要统一安置的，应当全部支付给失地农民。

综上，根据上述法律法规，结合各地做法，把征地补偿费直接分配给失地农民，完全符合法律法规、政策，也具有可行性。